黄文艺：《坚持党对全面依法治国的领导》，《法治现代化研究》2021年第1期。

同时面向体制内和社会时，是希望赋予超常规应急行动以更高的正当性和紧迫性，激发所有人的道德感，通过牺牲个体利益配合应急行动。[72]2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上再次强调要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作，司法部次日就出台了《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》（司明电〔2020〕5号），随后针对疫情防控中出现的擅自阻断交通、一律封闭管理和强制劝返、限制和影响企业正常复工复产、不依法征用和补偿等问题进行纠错、纠偏。

通过政治动员进一步赋能的公共利益，会使人们认为个体利益的牺牲更加理所当然，舍小为大的过程也可以变得简单粗暴，保护个体利益的主张有可能得不到公共部门的合理对待，甚至难以获得舆论支持，而是被危机压倒一切不惜任何代价的声浪所淹没。[68]再如，2020年2月10日，习近平总书记主持召开视频会议听取中央指导组、湖北指挥部汇报，指出湖北和武汉要采取更大的力度、更果断的措施，坚决遏制疫情扩散蔓延势头。日常的治理效能是检验国家制度的标尺，非常的危难时刻更是检测国家制度的‘试剂。[38]这一观点放到重大突发事件应对的情景下，同样具有解释力。[60]参见本书编写组：《中国应急管理的全面开创与发展（2003—2007）（下册）》，国家行政学院出版社2017年版，第327-328页。

[1]从2020年1月20日将新冠肺炎纳入乙类管理、甲类防控从而进入应急处置期开始，中国采取了最全面、最严格、最彻底的防控举措，取得了抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果。从法律的性质来看，突发事件应对领域的法律属于政治性较强的法律，适合写入党的领导。[19]参见房宁：《谈我国政治与行政体制应对突发事件的优势》，载《北京党史》2003年第4期，第27页。

2008年应对汶川地震的抗震救灾总指挥部由中央政治局常委会决定设立，设在国务院。因此，在发挥政治动员独特制度优势的前提下，避免具体应急行政的泛政治化，使控制紧急权力的法律制度得以继续运行，是在政治动员驱动的应急模式之下维系法治的关键。……在紧急、动态的灾害条件下，这些程序几乎难逃失败的厄运。为了保障政治动员模式之下的应急法治，应考虑将党的领导原则导入应急领域的重要法律，为政治动员纳入法律视野提供接口。

[78]党既然掌握了国家权力，国家权力又依照宪法法律规定的方式运作，这自然就体现了党依法执政。[41]对于公法来说，法治的核心指向始终是公权和私权的平衡。

樊佩佩、曾盛红：《动员视域下的内生性权责困境——以5.12汶川地震中的基层救灾治理为例》，载《社会学研究》2014年第1期，第132页。公共行政政治化的典型特征就是在公共行政过程中进行大规模的社会动员，利用社会动员来完成行政工作的任务和实现行政管理的目标。在政治动员模式之下，应急行政遁入政治的另一常见方式，就是地方上以党委设立或者党委、政府共同设立的应急指挥机构名义采取各种具体应急措施，回避法律所要求的依据、形式和程序，直接发布应急决定和命令，形成政自党出的格局。[67]参见高其才、张华：《习惯法视角下突发公共卫生事件应急指挥机构的组织和运行规范——以新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部为对象》，载《学术交流》2020年第5期，第51页。

突发事件是一个基于能力本位的概念，可以被理解为常态下其应对主体在能力上存在一定差距的危机事件。[87]参见陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期，第29页。再次，政治动员临时改变了约束组织成员行为的合法性机制。四、政治动员模式之下的应急法治路径 在新冠疫情防控中，对于政治动员给应急法治带来的影响，决策层实际上有着清晰认识，并采取了政治VS政治的策略希望将依法防控、依法治理的要求也纳入政治动员体系当中，采取相同的高位推动方式对法治政治赋能。

一省的局部进入紧急状态由国务院决定。原因在于，重大突发事件主要由国家和省级层面应对，期间的政治动员也由党中央或者省级党委发动，下级党组织只是被动员起来的响应者和行动者。

[22]再次，这些组织改变是局部的，基本不影响政府整体上的运作方式及其与公共部门其他分支的关系，也不影响政府和社会、市场的常态互动模式。[85]在此后各地的疫情防控中，此类现象便比较鲜见。

[83]在重大突发事件应对中，党的这种领导作用首先体现为掌握应急决策权。如果要从实质性标准出发，将一个个被隐藏起来的法律行为从各种政治话语中剔抉出来，其工作无疑艰巨浩繁，且必将伴随许多争议。[66]在新冠疫情防控中，地方层面的指挥机构也出现了相同的变化轨迹，即由党的系统主导应急决策和指挥。[37]在高层发出政治号召之后，代表政治忠诚度的初心使命就成为最重要的合法性机制，激励公职人员承担更多工作和更好地完成这些工作。日常的治理效能是检验国家制度的标尺，非常的危难时刻更是检测国家制度的‘试剂。[15]党领导社会，则是在各个社会单元中设立基层组织，使其成为战斗堡垒。

首先，这是最高领导人首次在重大突发事件的应对中一再专门强调依法治理，并被有关部门付诸有力行动。[62]参见龙太江：《社会动员与危机管理》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2004年第1期，第39页。

只有这样做，才可能保持法律责任追溯的闭环链条，使应急行政活动最终仍能落入法律设定的基本行为框架之内。[57]同前注[27]，王浦劬、汤彬文，第21页。

[42]突发事件应对中的法治，要义在于实现特殊状态下公、私权之间的再平衡，即为国家紧急权力拓展必要空间的同时施予约束，使其不被滥用和长期化。但是，和那些主要规定危机应对方法与策略的法律有所不同，在政治动员驱动的重大突发事件应对行动中，以权力制约和权利保障为主要内容的法律制度可能面临某些实施障碍，应急法治的实现机制可能被悬置。

[40]于安：《论国家应急基本法的结构调整——以〈突发事件应对法〉的修订为起点》，载《行政法学研究》2020年第3期，第10页。[53] 出色的应急绩效只能解决维系安全和秩序等国家第一性政治问题，从而证成应急行动的基本正当性，但只有通过法治同时解决好对个人权利的保护，才可能满足更高层次的正当化要求。如果按照这样的制度预设，政治动员只是政治机关决定社会进入非常状态时的一种伴随性行动，可以被置于应急行政启动之前，而在危机应对中，政治动员只是帮助政府汲取应急资源的社会动员机制的一部分，可以被置于应急行政过程之外，那么，政治动员确实可以和应急行政区隔开来，基本上不影响后者的自主性。另一个值得注意的标志是，在近年来具有可比性的重大突发事件中，最高指挥机构都设在国务院，而新冠疫情防控则成立中央应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会的领导下开展工作，形成了党委直接领导、部门联防联控的应急指挥体制。

参见秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的党的领导规范》，载《法学研究》2019年第6期，第21-22页。但经过多轮政策竞争之后，各地的应对措施会出现一种趋同性的过度，应急措施的合比例性会受到忽视，从众就等于合理。

[3] 政治动员作为反科层治理的典型方式之一，在应对重大突发事件的特殊情景下，有助于克服常规科层体系的某些弊端，比如缩短繁冗的决策和执行链条，打破组织边界以迅速整合资源，加大对组织成员的激励等，从而显著提高应急效率。通过政治动员推动应急行动的关键做法包括： 第一，对疫情防控作出极高政治定位。

[2]这是世界卫生组织总干事谭德塞在疫情期间到访中国时对中国疫情防控工作的评价。[29]通过政治动员，纵向上，行政目标被转换为政治目标，并由高层政治机关及其领导人发出号召，公共部门中的每个层级都被赋予了响应这一号召、实现这一目标的使命，一竿子插到底。

在中国的党政结构中，尽管现行法律无一例外地将各级政府规定为突发事件的应对者，但党在整个公共应急体系中实际居于核心地位，扮演着总揽全局、协调各方、督促落实的领导者角色。科层制在常规应急中虽然可能产生功能拓展、结构扩张等组织适应现象，[24]但不会达到显著改变运行模式的程度。等级被用来建立控制、确定任务、分配责任和报告程序，获得工作流程中的可靠性与效率。逐级向上负责的多重委托—代理关系被暂时压缩，层一定程度上被打破，整体激励成本减少。

[59]宣布紧急状态不仅在于为法律状态的切换提供标识，为紧急权力的运用提供合法性，还具有重要的政治动员功能。[14]党领导国家，不仅通过法律程序掌握国家政权，还通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入国家治理过程。

最为典型的例子就是，新冠疫情进入常态化防控阶段之后，很多局部暴发甚至只是零星发生疫情的地方言必称战时机制战时状态，并在此口号下脱法而为，层层加码防疫措施。31个省级指挥机构（领导小组或指挥部）中有30个由党委书记领衔（其中5个为书记单独领衔，25个为党政负责人共同领衔），只有1个由行政负责人单独领衔。

[77]如果按照这种理解，党的领导确实无需入法，因为党依法掌握国家政权之后，法律只需要调整国家机器的运行过程，无需再规定党在这个过程中如何领导。对于突发事件应对中的政治动员，现行法采取前置和外置于应急行政过程的设计，明显脱离实际，无法回应实践。